培育现代化都市圈的基本战略选择

作者：上海社科院社会学研究所研究员 陶希东

当前，在世界范围内，跨越城市行政边界的大都市圈成为城市化发展的新型空间形态，也是全球经济的主要竞争单元。前阶段，国家颁布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《意见》），提出我国将以促进中心城市与周边城市同城化发展为方向，通过统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治等，培育发展一批现代化都市圈。这是我国首个关于都市圈建设的国家行动纲领，预示着以超大或特大城市为中心，积极构建不同规模、不同能级的大都市圈，是未来我国新型城镇化、打造现代经济体系的主导方向和战略任务。当前，在京津冀协同发展、长江三角洲高质量一体化发展、粤港澳大湾区建设等推动下，东部沿海地区将率先建成京津冀、长三角、珠三角三大跨省都市圈，成为我国经济高质量发展的示范区。与此同时在广大的中西部地区也会产生更多的跨省市都市圈。正确认识大都市圈的本质和规律，采取有效战略，协同推动制度变革，则是我们培育现代都市圈的基础和前提。

一、准确理解现代化都市圈的内在规律及特征

大都市圈是城市化发展高级阶段出现的一种城乡连续的新型空间类型。根据《意见》的界定，所谓都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。很显然，都市圈小于城市群，周边城市与核心城市之间的联系紧密程度，是考量都市圈发展程度的一个核心指标。在都市圈建设进程中，相关组织者、行动者和参与者等多元主体，需要准确把握大都市圈的内在本质和规律，这是培育现代化都市圈的基础和前提。

一是，大都市圈不是简单的多个行政单元的大拼盘，而是符合市场经济、区域经济规律而形成的城市经济功能区。换句话说，培育现代大都市圈的过程，实质上是重点处理好行政区和经济区之间、政府和市场之间、政府与政府之间的关系。大都市圈应是相互间长期互动中，围绕公共交通、生态保护、产业发展、专业服务、文化建设等领域的联通、集聚、辐射效应形成的跨界经济区、市场区、功能区，功能地域边界的重要性超越行政边界之重要性。因此，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府在规划政策引领、空间开发管制、公共资源配置、体制机制改革等方面的作用，让行政边界让位于功能边界，推动行政区经济走向大都市圈经济，是培育大都市圈的核心要义。

二是，大都市圈应是互联互通、开放包容、合作分工的超级链接版图和区域资源配置平台。区位和经济体量的差距，决定着不同都市圈在国家发展承担着不同的功能和作用。但对任何一个大都市圈而言，均是内部成员发挥比较优势，强调互联互通、开放包容、分工合作，形成内外互动的超级链接新版图，创新链和产业链融合发展；同时也是一个将外部资源和内部资源进行重新链接、聚合、配置的区域平台，区域资源要素价值对流与配置重组。

三是，大都市圈应有资源重组配置、目标趋同的成本共担与利益共享体系。大都市圈作为一个跨行政区单元，也是各级政治权力资源在特定空间上的优化组合，尤其是针对跨界问题的处置，需要通过政治权力的转移，建立跨界治理体系；同时成员单元加大制度、政策之间的趋同性改革，消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制，公共服务均等化、一体化，形成成本分担和利益共享的格局。

二、培育现代化都市圈的战略选择

培育现代化都市圈涉及到众多战略选择，具体包括以下几点。

一是，区域利益共同体文化战略。理念是行动的先导。打破行政区划阻隔，树立一体化发展理念，倡导区域利益共同体文化，是培育现代大都市圈的思想基础。大都市圈成员为省市政府，顺应区域经济规律、市场规律，以新发展理念为指导，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，树立都市圈利益共同体意识，倡导开放、合作、互信、互补、公平的都市圈文化，从根本上为都市圈高质量一体化发展，提供最有力的制度和政策环境。

二是，超级链接新版图战略。基础设施的内外部链接程度，是决定一个国家或都市圈发展程度的关键。内外部并重，努力打造超级链接新版图，是培育大都市圈的基本任务，也是重要条件。一方面，对公路交通、轨道交通、能源设施、港口机场、信息网络、水利生态等基础设施进行统一规划、建设与管理，消除“断头路”，实现互联互通、共建共享，满足通勤和物流同城化需要。另一方面，与外部世界建立丰富、多元的连接模式，包括政治、经济、社会、文化等联系，打造具有世界影响力、整合能力的超级链接新版图。

三是，产业链、价值链的分工与融合发展战略。大都市圈是经济有活力、开放程度高、创新能力强的特殊经济区域。城市间需要立足产业特色，加强专业化分工，联合搭建产业生态链协作平台、模式创新平台和全产业链合作平台，实施创新一张网产业一盘棋，推动产业链、价值链、创新链的分工协作与融合发展，有序推动产业跨区域转移和生产要素双向流动，促进城市功能互补、产业错位布局、基础设施和公共服务共建共享，在深化合作中实现互利共赢，共同打造具有世界影响力的新型产业集群。

四是，跨界共建共治与协同规划战略。在保持行政区划不频繁变动的前提下，充分发挥各级党政部门、社会组织、市场企业、公民个人等力量，按照共建共管共享共赢的模式，积极探索大都市圈一体化发展示范区建设，设立跨界共治协调的联合机构，赋予一定的权威性，在研究策划、沟通协商、评估监督等方面形成常态化、实体化、专业化运行机制，建立健全都市圈协同规划机制，推动和引导大都市圈经济全方位、多层次合作。